Turkmenistan chce zerwać z uzależnieniem od Chin i Rosji jako jedynych dróg eksportu energii. W ostatnich latach stosunki bilateralne Turkmenistan-Rosja charakteryzowały się ożywieniem po prawie dziesięcioletnim okresie kryzysu między oboma państwami. Obecne ożywienie stosunków doprowadziło do pewnych przełomów, takich jak rozwój handlu i pogłębienie współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa.
Mimo stałego zacieśniania się relacji pozostają jednak pewne ograniczenia, w postaci odmowy włączenia się Turkmenistanu do rosyjskich projektów integracyjnych, wynikającej z usilnych starań Aszchabadu o utrzymanie ciągłości strategii polityki zagranicznej promującej równą odległość od światowych mocarstw.
Turkmenistan znajduje się jednak w węższej przestrzeni do osiągnięcia tego celu, ponieważ wyzwania wewnętrzne i zewnętrzne, a mianowicie wewnętrzny kryzys gospodarczy, nadmierna zależność gospodarcza od Chin oraz powstanie reżimu talibów w sąsiednim Afganistanie, mogą zmusić go do zbliżenia się do Rosji. W tym kontekście warto zbadać, w jakim stopniu obecny poziom współpracy bilateralnej wskazuje na strategiczną zmianę w polityce zagranicznej Turkmenistanu oraz jakie są główne przełomy i istniejące granice tych relacji.
Dziedzictwo przeszłości i odrodzenie relacji po 2016 roku
Relacje dwustronne między Turkmenistanem a Rosją podążają nierówną ścieżką, naznaczoną okresami tarć i niepokojów. W związku z tym kontrowersyjną spuściznę pozostawił były prezydent Turkmenistanu Sapartmurat Nijazow. W kraju konsekwentnie realizował politykę „turkmenizacji” , która usuwała język rosyjski ze wszystkich dziedzin społecznych, w tym zamykał szkoły z rosyjskim językiem wykładowym, zakazywał rosyjskiej prenumeraty periodyków i nadawania w środkach masowego przekazu.
W polityce zagranicznej Nijazow stosował izolacjonizm zakorzeniony w ambiwalentnym statusie „pozytywnej neutralności”. Ta postawa polityczna pozwoliła mu odizolować swój personalistyczny reżim od międzynarodowej kontroli i wpływów zagranicznych, co w naturalny sposób wpłynęło na stosunki z Rosją. Aszchabad nadał priorytet dwustronnym kontaktom gospodarczym, skupiając się głównie na potrzebach swojego sektora energetycznego, powstrzymując się od aktywnego angażowania się w rosyjsko-centryczne platformy. Kraj obniżył swój status we Wspólnocie Niepodległych Państw do statusu członka stowarzyszonego i nie wykazywał zainteresowania członkostwem w Szanghajskiej Organizacji Współpracy (SCO) i Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym.
Pierwsze kroki kolejnego prezydenta kraju Gurbanguły Berdymuhamedowa po dojściu do władzy wobec Rosji zdawały się wskazywać na strategiczną zmianę kierunku polityki zagranicznej kraju. Oba kraje wyraziły ambitne plany rozszerzenia współpracy handlowej i gospodarczej, przede wszystkim w energetyce, ale także w innych dziedzinach. Uzgodnili budowę gazociągu nadkaspijskiego (wraz z Kazachstanem), który zwiększyłby eksport turkmeńskiego gazu do Rosji o ok. 20-30 mld m sześc.
Ta reorientacja była jednak krótkotrwała; w 2009 roku wybuch w gazociągu Azja Centralna – Centrum dostarczającym turkmeński gaz do Rosji wywołał wzajemne oskarżenia i wynikające z tego stopniowe pogorszenie relacji, wstrzymanie planów budowy gazociągu i sprowadzenie do minimum współpracy gospodarczej i politycznej. Relacje osiągnęły dno w 2016 roku, kiedy rosyjski Gazprom wstrzymał import gazu z Turkmenistanu i złożył pozew przeciwko Turkmengazowi w międzynarodowym sądzie arbitrażowym w Sztokholmie w sprawie ceny w kontrakcie na dostawy.
Od 2017 roku przywódcy Turkmenistanu podjęli znaczne kroki w celu ożywienia relacji z Rosją. W 2017 roku prezydenci obu krajów podpisali przełomowy traktat o partnerstwie strategicznym, który obejmował ponad 13 dokumentów, w tym program współpracy gospodarczej na lata 2017-2019 zawierający około 80 wspólnych projektów i wydarzeń. W maju 2021 r. Berdymuchamedow zatwierdził nowy program współpracy gospodarczej między krajami na lata 2021-2023, który przewiduje dalsze rozszerzanie współpracy w wielu dziedzinach, m.in. w przemyśle, rolnictwie, zaawansowanych technologiach, finansach i energetyce.
Zmiana ta znalazła również odzwierciedlenie w zwiększonej liczbie regularnych spotkań na najwyższych i wysokich szczeblach politycznych, w kontaktach międzyrządowych i międzyregionalnych, w tym niedawnej gościnności Turkmenistanu w posiedzeniach Rady Międzyrządowej Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej i szczytach SCO. Wskazuje również, że Serdar Berdymuhamedow, syn prezydenta i prawdopodobny następca, został mianowany współprzewodniczącym komisji międzyrządowej Rosja-Turkmenistan, a ostatnio jako przedstawiciel Turkmenistanu w Radzie Gospodarczej Wspólnoty Niepodległych Państw.
Stosunki gospodarcze: rozwój handlu i współpracy – tak, EUG – nie
Zainteresowanie Turkmenistanu ożywieniem relacji z Rosją jest podyktowane potrzebami gospodarczymi. Kraj przeżywa najdotkliwszy kryzys gospodarczy i finansowy w swojej niezależnej historii, który był wynikiem splotu czynników: spadku światowych cen węglowodorów, utraty klientów zagranicznych na gaz oraz masowego złego zarządzania środkami publicznymi. Handel gazem z Chinami, które stały się głównym odbiorcą turkmeńskiego gazu i w latach 2017-2019 były jego jedynym odbiorcą, mimo dużych wolumenów nie był szczególnie opłacalny, gdyż Aszchabad musiał spłacać chińskie kredyty infrastrukturalne. Ze względu na utratę dochodów reżim pozbawiony środków pieniężnych został nawet zmuszony do ograniczenia bezpłatnego świadczenia niektórych mediów, które były filarami nieformalnej „umowy społecznej” z ludnością, i napotkały niedobory żywności, które doprowadziły nawet do niewielkich i odizolowanych protestów w różnych częściach kraju.
Wznowienie importu gazu przez Gazprom było więc priorytetem Aszchabadu, gdyż mogło złagodzić jego trudności finansowe. W 2019 roku Gazprom wycofał pozew przeciwko Turkmengazowi i wznowił import gazu z Turkmenistanu podpisując 5-letni kontrakt, choć na skromny roczny wolumen 5,5 mld m sześc. Chociaż nie dostarczono żadnych informacji na temat ceny faktycznej, dowody pośrednie sugerują, że może wynosić około 187 dolarów za 1000 metrów sześciennych. Chociaż taki układ trudno uznać za pełny sukces turkmeńskiego rządu, biorąc pod uwagę wcześniejsze umowy gazowe między obiema stronami, jest to jednak kluczowe wsparcie w obecnych okolicznościach, ponieważ wznowienie przynosi natychmiast bardzo potrzebne zarobki i pomaga ustabilizować krajową sytuację gospodarczą. Ponadto wzmacnia pozycję negocjacyjną strony turkmeńskiej z Chinami w sprawie cen eksportu gazu, które nie zachowują już pełnego monopolu zakupowego.
Aszchabad to jednak nie jedyna strona czerpiąca korzyści z odradzającej się współpracy w energetyce. W czerwcu 2021 r. ambasador Rosji w Turkmenistanie Aleksander Błochin pozytywnie ocenił porozumienie między Turkmenistanem i Azerbejdżanem w sprawie wspólnego zagospodarowania spornego wcześniej złoża naftowo-gazowego Dostluk na Morzu Kaspijskim, podkreślając gotowość Łukoilu do roli operatora projektu. Wcześniej, w lutym 2021 r., podczas spotkania z szefem Łukoilu Wagitem Alekperowem Grubanguły Berdymuhamedow wyraził poparcie Turkmenistanu dla zamiaru podmiotu by stać się operatorem złoża naftowego, oraz gotowość tego kraju do rozważenia konkretnych propozycji inwestycyjnych spółki.
Tatnieft’ to kolejny rosyjski gigant naftowy, który rozszerza swoją działalność w tym kraju. Firma jest obecna w Turkmenistanie od 2008 roku; w 2020 roku podpisała nową umowę z Turkmennebitem(Turkmen oil) na kontynuacje świadczenia usług zwiększających przepływ szybów naftowych na polu Goturdepe do 2028 r., a w styczniu 2021 r. uruchomiła nową lokalizację do naprawy rur. Tatnieft’ jest jedną z kilku firm z rosyjskiej republiki Tatarstanu, które bezpośrednio czerpią korzyści z dobrych relacji osobistych między prezydentem Turkmenistanu a liderem Tatarstanu. Na przykład KAMAZ z Tatarstanu dostarczy w latach 2019-2021 około 2000 sztuk pojazdów i obecnie rozbudowuje lokalną sieć swoich serwisów.
Kazański Zakład Śmigłowców spodziewa się również dalszej współpracy, dostarczając 2 nowe śmigłowce dla usług lotnictwa pogotowia ratunkowego. Ak Bars Shipbuilding Corporation jest zaangażowana w modernizację floty turkmeńskiej; w 2019 roku, dostarczyła nowy statek pasażerski „Rovach”, a obecnie montuje kolejny. Ogólnie w styczniu 2019 r. obroty handlowe między Turkmenistanem a Tatarstanem osiągnęły 120 mln USD. Obie strony mają również bliskie więzi humanitarne, ponieważ uczelnie Tatarstanu są jednym z głównych kierunków podróży turkmeńskich studentów do Rosji.
Choć dwustronna współpraca gospodarcza kwitnie i przewiduje się dalszy rozwój w najbliższych latach, nie prowadzi ona do zmiany nastawienia Aszchabadu na rosyjskie projekty integracyjne, jakimi są Eurazjatycka Unia Gospodarcza. Jednocześnie ostatnio turkmeńska delegacja rzeczywiście stała się stałym gościem szczytów EUG, podkreślając, że kraj ten dysponuje zasobami, które mogą być bardzo interesujące dla jego członków. Delegacja wspomniała m.in. o infrastrukturze transportowej i logistycznej kraju, w tym o międzynarodowym porcie Turkmenbashi International Seaport. Turkmenistan od dawna ma ambicję stania się ważnym ogniwem łączności międzyregionalnej, dlatego też mocno zainwestował w rozwój tej infrastruktury, która obecnie nie jest w pełni wykorzystywana.
Mimo to Aszchabad nie jest zainteresowany przystąpieniem do EUG, gdyż jeszcze bardziej zawęziłby i tak już wąski obszar manewru, zamykając Turkmenistan w rosyjskocentrycznej orbicie gospodarczej i politycznej, czego kierownictwo turkmeńskie stara się unikać w obliczu narastającej kontestacji geopolitycznej przez mocarstwa zewnętrzne i wciąż znaczącą zależność od Chin. Tłumaczy to również rosnący udział Turkmenistanu we współpracy wewnątrzregionalnej, który może wzmocnić pozycję państw regionu w promowaniu ich interesów wobec mocarstw zewnętrznych. Na poziomie krajowym niechęć do przystąpienia do EUG wiąże się z koniecznością przeprowadzenia strukturalnych reform gospodarczych w celu harmonizacji krajowych ram prawnych i regulacyjnych oraz otwarcia rynku krajowego, którego najwyższe kierownictwo niechętnie robi, ponieważ odebrałoby to ważne dźwignie, z których korzysta dla własnych korzyści politycznych i finansowych. Tym samym Turkmenistan najprawdopodobniej będzie kontynuował negocjacje w sprawie jakiejś formy porozumienia z EUG, które nie naruszałoby jego zdolności do jednostronnego działania.
Relacje w dziedzinie bezpieczeństwa: problem afgański w centrum uwagi
W porównaniu z gospodarką współpraca obu państw w dziedzinie bezpieczeństwa nie doczekała się takiego przełomu, mimo utrzymującej się mnogości wyzwań dla bezpieczeństwa w regionie, które są przedmiotem wzajemnych obaw. Turkmenistan zawsze utrzymywał najmniej wyraźne partnerstwo w dziedzinie bezpieczeństwa z Rosją spośród wszystkich pięciu krajów Azji Centralnej. Aszchabad zawsze odmawiał przyłączenia się do kierowanych przez Rosję wielostronnych platform skoncentrowanych na bezpieczeństwie – Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym i Szanghajskiej Organizacji Współpracy, powołując się na niezaangażowaną zasadę neutralności. Aszchabad unikał też udziału we wspólnych ćwiczeniach i manewrach wojskowych, jak np. Uzbekistan (również nie należący do OUBZ).
Ta zdolność do samodzielnego przeciwstawiania się zagrożeniom emanującym z Afganistanu od dawna budzi wątpliwości Kremla. Tym samym od 2017 roku, kiedy współpraca obu państw nabrała nowego rozmachu, Rosja zintensyfikowała działania na rzecz nakłonienia Turkmenistanu do rozwijania pogłębionego partnerstwa w dziedzinie bezpieczeństwa. Wysiłki te zakończyły się podpisaniem długo oczekiwanej umowy o wspólnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa w październiku 2020 r., po 17 latach oczekiwania. Moment i kontekst, w jakim Turkmenistan przyspieszył przyjęcie dokumentu, wskazuje, że Kreml nie cofał się przed wykorzystaniem do tego celu dźwigni ekonomicznej. Jest wysoce nieprawdopodobne, aby było to wynikiem ponownej oceny potrzeb turkmeńskich urzędników w zakresie bezpieczeństwa, ponieważ Aszchabad zawsze podkreślał, że kontroluje sytuację na granicy, nawet w czasach, gdy niezależni obserwatorzy donosili o gwałtownych incydentach na granicy, które doprowadziły do ofiar po stronie turkmeńskiej. Jeszcze w tym samym roku doniesienia wskazywały, że wojska rosyjskie udzieliły Turkmenom bezpośredniej pomocy w ochronie jego granicy z Afganistanem, czemu władze turkmeńskie zaprzeczały, gdyż jawnie narusza to podstawowe zasady jego polityki zagranicznej.
Mimo rozbieżnych preferencji co do mechanizmów współpracy (partnerstwo nieformalne vs. sojusz formalny), cele Turkmenistanu i Rosji są zbieżne w kwestii przywrócenia stabilności politycznej w Afganistanie, co niektórzy obserwatorzy uważają za podatny grunt dla solidniejszego porozumienia w zakresie bezpieczeństwa między dwoma państwami. Podpisując traktat o partnerstwie strategicznym z 2017 r., prezydent Berdymuhamedow podkreślił akceptację interesów Rosji w regionie, jego podejście jako „czynnika stabilizującego” i obustronnie podzielane stanowisko na rzecz wszechstronnego rozwiązania politycznego w Afganistanie za pomocą środków politycznych i dyplomatycznych. Obie strony mają również podobne strategie zaangażowania w rozwiązywanie problemu afgańskiego; zarówno Rosja, jak i Turkmenistan prowadzą dialog dyplomatyczny zarówno z oficjalnym rządem, jak i z talibami, traktując tych ostatnich jako ważnego aktora stabilizującego sytuację.
Mimo to Rosja i Turkmenistan różnią się co do większych celów strategicznych dotyczących uregulowania politycznego w Afganistanie. Dla Rosji niedawny wzrost reżimu talibów i związane z nim zagrożenia stanowią realną okazję do dalszego umocnienia jej już dominującej pozycji w regionalnej architekturze bezpieczeństwa, co obejmuje zbliżenie Turkmenistanu do jego militarnej orbity wpływów.
Ważną rolę w tych rozważaniach odgrywa czynnik chiński. W ostatnich latach Chiny aktywizowały swoje zaangażowanie w bezpieczeństwo w regionie, zwiększenie sprzedaży broni do krajów regionu, utworzenie bazy wojskowej w Tadżykistanie i zobowiązanie się do wsparcia tych ostatnich w zabezpieczeniu jego granic. Na liście jest też Turkmenistan – Aszchabad był pierwszym przystankiem w pięciodniowej podróży chińskiego ministra spraw zagranicznych Wanga Yi do Azji Centralnej w lipcu 2021 roku. Podczas spotkania z Berdymuhamedowem Wang Yi wyraził gotowość Pekinu do pomocy Turkmenom w obronie jego granic zarówno poprzez środki „tradycyjne” jak i „ nietradycyjne”: to ostatniennajprawdopodobniej oznacza, zdaniem niektórych obserwatorów, zwiększenie rozmieszczenia personelu chińskich prywatnych firm ochroniarskich, które już pomagają chronić należącą do Chińczyków infrastrukturę w kraju.
Oferta została ciepło przyjęta przez Aszchabad, zwłaszcza że była związana z nowymi umowami gospodarczymi między dwoma państwami. Co najważniejsze, mając poparcie innego mocarstwa, Aszchabad otrzymuje istotną dźwignię w dyskusjach na temat bardziej intensywnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa z Rosją, którą wykorzysta, aby uniknąć zbytniego ciążenia na jej regionalnych platformach skoncentrowanych na bezpieczeństwie. Dlatego oczekuje się, że Aszchabad będzie starał się znaleźć właściwą równowagę w stosunkach z obydwoma głównymi mocarstwami i unikał zbytniego uzależnienia się od któregokolwiek z nich w dziedzinie bezpieczeństwa. Ponadto Turkmenistan będzie kontynuował nawiązywanie przyjaznych stosunków z talibami w celu zabezpieczenia projektów i inwestycji infrastrukturalnych w Afganistanie, jak gazociąg Turkmenistan-Afganistan-Pakistan-Indie, co jest ważne nie tylko z ekonomicznego, ale i geopolitycznego punktu widzenia, gdyż zmniejszyłoby zależność Aszchabadu zarówno od Chin, jak i Rosji.
Wniosek
Niedawna intensyfikacja współpracy Turkmenistanu z Rosją, choć nacechowana pewnymi przełomami, nie wskazuje na strategiczną zmianę kursu polityki zagranicznej Turkmenistanu, czyli na jego reorientację w kierunku Kremla. Podkreśla to preferencja Aszchabadu do utrzymywania stosunków dwustronnych na poziomie współpracy gospodarczej oraz utrzymująca się niechęć do przyłączania się do rosyjskocentrycznych platform wielostronnych, takich jak EUG, SCO i OUBZ.
Wprawdzie bezpośrednie interesy Rosji i Turkmenistanu pokrywają się w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, a mianowicie stabilizacji sytuacji politycznej w sąsiednim Afganistanie, preferencje obu krajów co do mechanizmów współpracy i większych celów strategicznych są rozbieżne. Turkmenistan pragnie oderwać się od uzależnienia od Chin i Rosji jako jedynych dróg eksportu energii, które te dwie ostatnie wykorzystują, by wciągnąć Turkmenistan w swoją orbitę wpływów. Dlatego Aszchabad będzie kontynuował swój kurs, aby zapewnić powodzenie projektu rurociągu TAPI, który jednak jest niezwykle trudny do zrealizowania w najbliższej przyszłości ze względu na brak źródeł finansowania inwestycji.
Nie wiadomo jeszcze, jak turkmeńskie kierownictwo poradzi sobie z tym planem równoważenia, biorąc pod uwagę wewnętrzne i zewnętrzne wyzwania, które wywierają dodatkową presję na rządzący reżim. Turkmenistan obchodził 30. rocznicę odzyskania niepodległości z wysoce nieefektywną gospodarką, nadmiernie uzależnioną od eksportu węglowodorów, mnogością problemów społecznych spowodowanych pogarszającą się sytuacją społeczno-gospodarczą, a na horyzoncie pojawia się dziedziczna sukcesja władzy, która wymaga stabilności politycznej . Co najważniejsze, Turkmenistan nie cieszy się takim samym stopniem autonomii w polityce zagranicznej, jaki kiedyś miał, co umożliwiło jego samowyłączną postawę opartą na statusie neutralności.